政府投资项目与审计监督

2018-05-10 金融/投资/银行/保险/财会 我要投稿

  摘要:加强政府投资项目审计监督不仅是促进经济发展方式转变的重要途径,也有利于促进项目规范管理、提高投资效益和预防腐败,意义重大。本文从政府投资项目审计监督的经济学解读出发,以市场经济视角分析探讨了产生政府投资项目审计现实困境的四个主要原因:资源供给不足且配置机制不完善、信息不对称、问责机制不健全、再监督的制度安排缺失。并提出了设置统一协调领导机构、资源配置引入招投标制、完善审计信息公开机制、健全审计行政问责制、建立对审计机关监督再监督制度和行政监督机制的动态评估机制等加强政府投资项目审计监督的对策建议。

  关键词:审计监督 政府投资项目 经济学 对策

  一、加强政府投资项目审计监督的重要意义

  近年来,我国政府审计围绕中央经济工作“保增长、扩内需、调结构”的精神,开展了对一大批如北京奥运会场馆建设、汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路、金沙江溪洛渡水电站、西气东输二线等重大建设项目的全过程跟踪审计。这些政府投资项目财政资金投入大且社会关注度高,与国计民生关系密切。这些项目的审计监督实践证明:

  (一)加强政府投资项目审计是促进经济发展方式转变的重要途径。通过政府投资项目审计,深入比较分析项目投资结构与国家宏观调控政策取向的一致性以及项目投资对国家和地方经济发展的拉动作用,建立科学效益评价体系,评价项目的投入产出效果,防止产能过剩。最终提供高质量审计信息产品,帮助政府在促进投资结构的调整优化上正确决策。因此,可以认为加强政府投资项目审计是国家审计促进经济发展方式转变的重要途径。

  (二)加强政府投资项目审计是促进工程项目规范管理和提高投资效益的重要方法。加强重大政府投资项目审计,通过对建设项目决策立项、设计、招投标、施工、竣工等环节全过程跟踪审计,有利于提高项目论证的可靠性、投资决策的科学性和设计方案的合理性,从而在源头上保证建设项目的投资效益,及时发现项目实施中的漏洞和问题, 查错纠偏,提出审计意见和建议,促进建设项目规范管理,防止发生因决策失误造成的重大损失浪费的问题,提高公共投资的质量和效益。

  (三)加强政府投资项目审计是推进治理工程建设领域突出问题和预防腐败的重要举措。工程建设领域突出问题的背后,往往有着深刻的廉政问题,潜藏着贪污受贿、决策失误、损失浪费等违法违纪问题。政府投资项目审计可以紧紧抓住项目决策、规划审批、招投标、质量安全管理等关键环节,促进工程建设领域权力公开透明运行,推进惩治和预防腐败体系建设,发挥审计监督在国家经济运行中的“免疫系统”功能。

  二、政府投资项目审计监督的经济学解读

  在市场经济中,由于公共产品、外部效应、信息不对称、公平分配等原因会导致市场机制无法正常运行,产生市场失灵现象,需要政府部门参与调控,这也是政府部门包括审计部门存在的合理逻辑。从公共经济学的视角来看,对政府投资项目的审计监督,本质上是一种公共产品,产生的效用为整个公众所有,具有典型的不可分割性和非竞争性特点。不可分割性,即效用在不同消费者之间不能分割,一个人享用公共政策监督的效用时并不能排斥他人同时享用该效用。非竞争性,即审计监督任何受益者对审计监督效用的享受都不影响其他社会成员的利益,也不会使社会的整体利益受损。

  审计监督作为一种纯粹的公共产品,通过审计资源投入,能够得到整个社会收益的增加,可产生私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间的差异。审计机关审减的工程造价资金,是为整个社会节约的资金,是整个社会的收益,但工程承包方的收益降低了。收益差异将产生审计监督的外部效应,进而可能产生权力寻租行为。利益受到调整的个人或群体为了谋求利益的最大化向审计人员进行寻租活动,审计人员作为监督主体的收益经过社会平均化后极小,在动因上可能与前者达成一致,形成交易,从而给国家和社会带来损失。如果审计人员不能依法履行职责,可能影响重大建设项目的顺利实施,进而造成国家资金损失浪费等情况,也就是出现审计监督外部不经济现象,即某种程度和范围上产生审计监督弱化甚至失灵。减少审计监督外部不经济现象,依法履行监督职责,充分发挥审计免疫系统功能,提高审计监督活动的投入产出比,最终达到整个社会收益获得整体增加是基于经济学视角给予我们的启示。

  三、政府投资项目审计监督的现实困境分析

  近几年来各级审计机关的政府投资项目审计实践表明,政府投资项目审计在创新审计方法、加强建设项目管理、规范建设市场秩序、节约政府投资、促进廉政建设等方面,发挥了越来越重要的作用。但也存在投资审计工作发展不平衡规范化、信息化程度和审计质量不高、投资绩效审计水平不高等问题。从市场经济的视角分析,造成政府投资项目审计监督现实困境主要有四个方面原因:

  (一)审计资源供给不足且配置机制不完善。

  1.审计人力资源在数量和质量上都无法满足审计监督需要。近年来,我国一大批关系国计民生的重大政府投资项目上马实施,审计机关要对如此大规模的建设项目的决策立项、设计、招投标、施工、竣工等环节进行全过程审计监督,需要的审计人力、物力也较从前成几何倍数增长。审计机关从事建设项目审计的人员总数有限,在海量的政府投资项目面前,审计人员总量远不能满足实际需求。在审计人力资源质量方面,要开展好重大政府投资项目审计,要从单纯财务收支和价款核算方面转变为全方位的项目审计,审计的范围涉及项目可行性研究、初步设计、融资、项目质量、环境保护、土地利用等各方面,这对审计人员的知识结构和实践经验提出了新的挑战。然而,当前审计人员的组成结构主要以经济管理、财务方面的人员居多,工程技术、环境资源、政策评估、土地利用等专业人才相对较少,专业深度也不足,复合型的专家人才更是奇缺。要全面履行好重大政府投资项目的审计监督职责,审计人力资源在数量和质量上都还有很大提升的必要。

  2.审计资源配置机制不完善。从审计机关内部来看,审计人力资源有效配置存在较大体制障碍。一般来说,重大政府投资项目的审计项目一般由固定资产投资审计业务部门负责实施,审计机关的现行人力资源管理以内设机构的条块管理为核心,即使其他审计业务部门有空余人力资源也难以有效调配。从审计机关外部来看,虽然目前市场上社会中介机构数量众多,能够满足审计要求的社会中介机构较少,既能开展好工程造价计量审核又兼具工程管理程序、效益评价、违法违纪案件等多重视野的社会中介机构可说是是凤毛麟角。而且择优选用参与政府投资项目审计,做好社会中介机构日常管理、总结评价等一系列配套制度也未完善,处于摸索发展阶段,总体上还不尽完善。

  (二)审计监督的信息不对称信息不对称,就是不同主体之间在信息了解上存在的质量和数量上的差异。所谓审计监督的信息不对称,首先是审计人员与被审计单位信息不对称。在政府投资项目审计中,由于建设单位、施工单位、设计单位等被审计单位是审计信息的编制者和传播者,比审计人员更了解本单位财务收支信息、管理信息、效益信息,更了解建设项目所处的法律环境、会计环境、工程建设市场等外部管理环境,对信息的掌控处于优势地位。事实中,审计人员要获得其它投资项目相关的信息也经常需通过被审计单位作为“眼睛”和“嘴巴”去获取信息。因此他们在向审计人员提供信息时,有可能将有选择性提供“利己”信息,对不利己方的信息进行屏蔽,延迟或者不提供信息,造成信息数量上、质量上和时间上的不对称。即使信息被得到了真实完整的提供,但被审计单位与审计机关相比而言,具有对投资项目的充分的专业优势,同样天然形成信息的理解不对称,而且还存在不可忽视的道德风险,即被审计单位内可能存在的少数道德品质不高的工作人员,利用自身便利条件进行违法、违纪活动以谋取个人和小集体利益。

  审计机关与社会公众也存在信息不对称。长期以来,我国政府机关信息透明度不高,在政务公开的程序、内容真实性、全面性方面仍不大规范,一些政府部门公布的信息不全或避重就轻,这些都损害了公民的知情权。从现实来看,各级地方审计机关实施的政府投资项目的审计结果大多数并未对外公告,即使公告了也存在公告内容简单,信息不全面的问题。因此,社会公众无法全面获取政府投资项目审计中发现的问题、问题整改情况、责任追究等方面信息,也就谈不上及时有效地进行监督。

  (三)审计问责机制不健全。

  行政问责制是增强政府部门执行力的有效保障。启动过行政问责程序,发生官员被问责的地方或部门,其国家工作人员在履行职责时引以为鉴,表现得更加小心翼翼。但是,行政问责制在重大政府投资项目审计监督中乃至整个国家监督体制中仍然不尽完善,监督机制未取得足够震慑力,主要表现在以下方面:首先,问责环境较为缺乏。虽然我国行政责任问责已初步建立,但政治、文化、法制环境仍然缺乏,公民平等观念没有普遍确立,公民的社会责任意识不强,对领导、权威的服从甚于法律。其次,问责程序不规范。一般在事件发生后经行政领导过问督促,或者演变成为较大公众事件后才启动问责机制。再次,问责对象、范围和方式界定不清晰。各地问责的对象和范围标准不一,同一类型事项在某地可能被问责,但在另一地不被问责,或者某地移送司法机关并获刑,而另一地则党纪政纪处分,不仅影响政府公信力,也影响监督机制的威慑力。

  (四)对审计监督实行再监督的制度安排缺失。

  审计机关及其工作人员未履行职责或错误履行职责,就会对社会产生经济或社会成本。出现此问题的重要原因除行政监督主体自身能力建设不足外,主要是由于对监督主体实行再监督的制度安排缺失。对审计监督实行再监督的制度安排缺失,给少部分审计人员带来寻租空间。被审计单位或个人给审计人员以某些利益来作为减少审计监督活动和逃避制裁的交易条件,使得社会公共利益受到损失。我国审计机制中,虽然建立有上级审计机关对下级审计机关进行检查监督的机制,实际上,这样的监督性质仍然属于内部的同体监督,未受到外界独立的实质性监督。

  四、加强政府投资项目审计监督的对策建议

  通过对造成政府投资项目审计监督面临的现实困境的分析,以下从完善审计资源配置机制、信息公开机制、行政问责机制、评价机制等方面出发,提出以下加强政府投资项目审计监督的对策建议:

  (一)设置统一协调领导机构。

  重大政府投资项目均是各自独立性很强的项目,这给打破条块界限进行内部资源整合带来了现实条件。各级审计机关可考虑设置重大政府投资项目审计办公室,以每年度确定的政府投资项目的审计计划为依据,对审计力量进行统一调配,以一个或若干个投资项目为单位组成审计小组。审计小组除项目负责人和主审保持稳定外,其余审计人员由来自不同业务审计部门的相关合格审计人员构成。这个统一协调领导机构在同级审计机关的管理下,整合、管理、利用社会中介组织的审计资源,采用类似政府购买的方式将部分专业工作委托给社会中介机构、专业部门完成。审计机关委托统一协调领导机构联合内设法规部门对中介机构以及其他专业机构的工作成果进行质量监督,从而做到在保证审计质量的前提下,充分借力社会中介组织和其它专业机构的“外脑”。

  (二)审计资源配置引入招投标制。

  在审计内部人力资源配置上,改变以往由行政领导指定安排审计组组成人员的做法,引入竞争性的招投标制度。借鉴建设项目招投标管理方法,由投资项目审计的责任审计机关公告审计项目招标信息,发布审计项目的完成时限、成果要求等约束性条件,审计机关内部的各成员单位和个人都可以作为潜在投标人进行投标。最终通过对审计实施方案、投标人过往审计工作业绩等方面的综合评比确定中标人,并辅以给予优秀中标人培训学习、立功嘉奖、职务晋升等激励制度,达到将最优秀人才配置到最重要审计项目上的目的。在社会中介机构选择方面,也同样引进市场竞争机制,实行公开竞争,形成价格与质量的实质性竞争。

  (三)完善政府投资项目审计信息公开机制。

  在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下,政府投资项目审计情况要对外进行全面公告。审计公告不能回避问题,必须及时、全面地将审计发现的基本情况、主要问题和整改情况全面定期公告,提高行政行为的透明度,以便更广泛地接受社会和舆论监督。从2007年第一次公开发布《三峡水利枢纽工程审计结果》起,审计署开始建立和完善政府投资项目审计公告制度,将一批重大政府投资项目审计情况审计发现的基本情况、主要问题和整改情况全面公告。又如审计署成都特派办在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计中,按照刘家义审计长要求建立和完善审计情况通报制度,向灾区干部群众通报问题,较好保障了他们的审计知情权。不仅审计发现问题在公众监督下得到全面整改,还促进灾区政府建章立制,将审计成果制度化。据不完全统计,四川省灾区各级政府出台18件政策文件,较好的规范了被审计单位在灾后恢复重建项目和资金管理等方面行为。

  在审计署颁布实施不久的《政府投资项目审计规定》中已明确要求依法实行公告制度,但在信息公开的方式、范围、内容和时间要求等方面还未作出具体要求,仍需在实践中规范化和制度化。完善政府投资项目审计信息公开机制,除要保障有关信息的有效传递保障公众的知情权外,还有一个重要含义是要双向反馈。要求审计机关重视公众的反馈意见,并以此为依据调整改进审计工作,是提高公众参政议政的热情和能力和促进国家民主法治建设的重要举措,也不断增强社会对审计工作满意度。如审计署近年来建立的审计舆情收集、通报和反馈机制的有关做法,实效良好,可在全国审计机关推广形成制度化。

  (四)健全政府投资项目审计行政问责制。

  行政问责制不仅是提高行政效率、增强政府执行力的有效保障,也是影响政府依法行政和党的执政能力的重要因素。要将行政问责制作为一项与政府投资项目所有相关经济活动的相始相终伴随制度,使审计监督对象一旦错误履行职责,就必定受到与其违法行为程度相对等的追究,使其时刻不忘责任,确保政府投资项目的所有决策、执行的行为随时、随地遵守相应的规范,承担相应的责任。要优化行政问责制的外部环境,通过宣传教育和社会发展变迁在整个社会中形成一种问责的文化氛围,使行政问责制成为一个长效机制。要法治化行政问责制度,与纪检、监察、建设等部门联合建立规范的行政问责对象、范围、启动程序等一系列配套制度,加强不同监督主体之间的协调配合,最终推进行政问责的体系化与制度化,建立适应政府投资项目审计实际情况,体现社会主义核心价值理念的审计行政问责体系。

  (五)建立对审计机关监督再监督制度。

  一般来说,公众和社会舆论更习惯于项目管理不当的行政责任归责于项目管理主体,而很少从监督者层面找原因。其实,项目管理失控、审计监督失灵不仅有项目管理主体的责任,而且也有审计机关的责任。因此,必须建立对审计机关的再监督制度。要对审计机关和审计人员没有依法有效地发挥审计监督职责的失职行为进行监督,并依法追究责任。可考虑在审计机关外部设置检查审计机关失职行为的再监督机构,这个监督机构应当简单高效,不至于造成“监督的监督者”的怪圈,切实发挥出制约监督主体行为的作用,确保监督权不被滥用和作为寻租的资源,完成“谁来监督监督者”的制度设计。

  (六)建立行政监督机制的动态评估机制。

  建立科学的动态评估机制,有利于不断提升审计监督的工作效能,不断完善以效益为导向的审计监督。首先要建立科学的动态评估指标体系和方法,可采用定性与定量相结合的研究方法,通过文献法、头脑风暴法、专家咨询和德尔菲法等方法,筛选和拟定评价指标体系框架和评价指标权重,注重测评视角的多样化和测评指标的多元化。其次,要做好公众评估与政府内部评估的结合。在开展评估工作时,要注意吸收公众的意见,要把公众和舆论意见作为考评干部的重要砝码。一般的公众代表由于专业知识、能力的不足,使得有时评估的结果与实际偏差,为解决这一问题,就应该注重公众代表的组成,选取了解情况的群众代表的同时,选取学界、民主党派、行政机关内部各方代表来参与评估。最后,要加强对政府投资项目审计的实例收集、研究和利用。对一些政府投资项目审计中发现的违法违纪案件,除了发挥惩戒作用外,还应研究其发生的深层原因,并查找体制、机制中存在的漏洞,形成制度化办法对策。(江 翔)

  参考文献:

  [1]曹慧明。《建设项目跟踪审计若干问题研究》,《审计研究》,2009年第5期。

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  [4]黄恒学。《公共经济学》,北京大学出版,2002年版。

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